MEF PUBLICA CAMBIOS EN SNIP

Mayor Flexibilidad y Transparencia para mejorar el Sistema 

Abril de 2011

El sábado 09 de Abril del año en curso el MEF publicó la Resolución Directoral N° 003-2011-EF/68.01[1], con la cual se aprueba la Tercera Directiva General del Sistema Nacional de Inversión Pública del Perú. Las modificaciones acontecidas en esta nueva versión buscan simplificar los procedimientos y por ende reducir los tiempos. En el presente artículo comentamos dichos cambios que han surgido.

1. Comentario General

Creemos que la flexibilización del SNIP ha demorado demasiado, y que si bien se ha incrementado la inversión pública en cifras importantes, nos quedamos con la sensación de que se pudo haber hecho mucho más, las oportunidades que se ha tenido para incrementar las inversiones ha tenido un contexto más que auspicioso

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2. Cambios a la Directiva General

 A continuación se muestran los principales cambios a la Directiva con nuestros respectivos comentarios.

 a)    Adiós estudio de Prefactibilidad

 Lo que nos trae, en este aspecto, la nueva Directiva General del SNIP es una figura legal, dado que si bien en el Articulo Nº 1 aun muestra el estudio de Prefactibilidad en la fase de Preinversión como parte del Ciclo de Proyecto, es obvio que se conserva porque para modificar el Ciclo de Proyectos habría que cambiar la Ley Nº 27296 “Ley que crea el SNIP” en su Artículo Nº 6: Fases de los Proyectos de Inversión Pública, para lo cual, dicha gestión pasa evidentemente por el Congreso de Republica, lo cual difícilmente se hace rápidamente y podría no ser interés del Gobierno actual cumplir con la formalidad del caso.

Lo cierto es que se ha eliminado el estudio de prefactivilidad de la fase de preinversión, lo cual se constata en los Artículos 15 y 16, en los cuales se establecen los procedimiento para la presentación y evaluación de Estudios de Preinversión de Proyectos de Inversión Pública sea por la modalidad sin endeudamiento (convencional) o con endeudamiento, respectivamente. En dichos procedimientos no se contempla para nada la inclusión del estudio de prefactibilidad. Luego, en el Artículo  Nº 22, Niveles mínimos de estudios, se aprecia igualmente la no presencia o consideración del estudio de prefactibilidad.

La anulación del estudio de prefactibilidad de la fase de preinversión hará disminuir notablemente el tiempo de maduración de los proyectos, el propio MEF estima una reducción de 40%), a nuestro entender la eliminación de este nivel de estudio es justificable y positiva, pues sinceramente muchas veces la realización de este nivel de estudio era de puro “formalismo”, pues una vez aprobado el perfil difícilmente se puede rechazar un estudio de prefactibilidad, esto principalmente por razones políticas. Luego, el camino de hacer el estudio de prefactibilidad sabiendo que también se debe hacer uno de factibilidad, para PIP de montos de inversión mayores a los 10 millones, era difícilmente recorrido por cualquier institución, dado que significaba dilatar los tiempos y recursos innecesariamente. Justamente el MEF estima que esa medida de eliminación del estudio de prefactibilidad causa un ahorro de 30 a 40 mil soles por unidad formuladora.

Algunos pensaran que es una flexibilización muy grande, pero recordemos que en el Perú  la brecha de infraestructura es inmensa, y hay proyectos que no son muy difíciles de demostrar su rentabilidad y por lo tanto no debemos extender mucho su proceso de maduración.

b)  Incremento de la variación del monto de inversión

Esta era una medida totalmente esperada, el Artículo Nº 27, Modificaciones de un PIP durante la fase de inversión. Establece nuevos umbrales para la variación del monto de inversión respecto al declarado viable, sin tener que pasar por verificación de viabilidad, siempre y cuando se trate de verificaciones no sustanciales, los cual se muestra a continuación.

La normativa anterior sólo permitía una variación del monto de inversión, respecto al declarado viable, de máximo 10%, lo cual si bien es aceptable en proyectos grandes del sector privado, dada la gran cultura de proyectos que existe en dicho sector, era difícilmente cumplido en el sector público, dada las deficiencia propias del sector, y la gran mayoría de proyectos pasaban de largo dicho límite, lo cual nos hacia automáticamente gestionar la verificación de viabilidad de los mismos, y era precisamente la DGPM la cual terminaba autorizar dicha verificación, esto termino por convertirse en cuello de botella, dado que no se podía cumplir con los plazos para dar respuesta a dichos requerimiento.

c) Aprobación de TdRs y Planes de Trabajo

Un cambio interesante es el referido al literal k del numeral 8.1, del Articulo Nº 8,  Funciones y responsabilidades de la Oficina de Programación e Inversiones (OPI), el cual establece que la OPI tiene la función de aprobar los Términos de Referencia cuando la UF contrate la elaboración de los estudios de preinversión de manera externa, y si es que dicha elaboración es hecha por los técnicos de la misma UF, es decir formulación en planta, la OPI tiene la función de aprobar el Plan de Trabajo de la misma.

§  Formulación Externa –> Términos de Referencia

§  Formulación en Planta –>  Plan de Trabajo

Con esta medida, se incluye a la OPI en el “planeamiento” de la formulación de los proyectos, algo muy importante, puesto que muchos sabemos que las consultorías a veces son un poco “flexibles” y que esto afecta la calidad del estudio presentado, de esta manera incluyendo a un “agente” mas en este tema se fortalece la posición de los responsables de la contratación de la consultoría para exigir que se entregué un buen producto, a razón de que se espera que los términos de referencia mejoraren en su calidad, pues ya es responsabilidad de alguien que estos estén bien elaborados; así el jefe de OPI tendrá muchos incentivos para que la UF cumpla en presentarle unos TdRs adecuados, según el tipo de estudio.

Respecto a los planes de trabajo que debe presentar la UF a la OPI, nuevamente fortalece el planeamiento de la formulación de proyectos, pues con estos planes de trabajo se verá más claramente como se está usando los recursos humanos en la elaboración de estos estudios, y se podrá tomar mayor conciencia de las prioridades de formulación. Pasa muchas veces, que la UF realiza sus funciones y actúa como si los recursos no fueran escasos, en el sentido de que no asigna prioridad a los productos que deben generar, se encarga la formulación de proyectos, a su personal, que muchas veces no son prioritarios, no están considerados en el plan de inversiones, plan estratégico o concertado, o no responden a una problemática sentida en la sociedad, con estos Planes de Trabajo la OPI y la Uf estarán más en coordinación respecto al  planeamiento y  priorización del uso del recurso humano en la formulación de proyectos.

d)  Gestión documentaría

Los cambios más importantes, a nuestro entender, se encuentran en los numerales 15.1 y 15.11, del Artículo Nº 15, Procedimientos para la presentación y evaluación de Estudios de Preinversión de Proyectos de Inversión Pública, así como en los numerales 16.1 y 16.12, del Artículo 16, Procedimientos para la presentación y evaluación de Proyectos de Inversión Pública financiados con endeudamiento. En líneas generales, las referencias mencionadas lo que hacen es dotarle de mayor transparencia al SNIP, lo cual es muy importante para mejorar la cultura de proyectos en el país.

La nueva directiva establece, de manera explícita la obligatoriedad que la tiene la UF de presentar a la OPI el estudio de preinversión tanto en su versión física como en la digital. Esto que es algo totalmente normal y racional en la mayoría las entidades públicas no siempre es así, puesto que existe pequeñas islas de incompetencia donde los formuladores no entregan la versión digital de sus proyectos a la institución que los contrata y menos a la OPI que los evalúa, so pretexto de autoría, como si fueran grandes personajes con obras maestras, algo que definitivamente es ridículo.

Así mismo, la nueva directiva establece que para hacer posible que la OPI declare la viabilidad de un PIP deberá incluir en la ficha del PIP en el Banco de Proyectos el archivo electrónico del estudio de preinversión que sustenta la viabilidad, así como el Resumen Ejecutivo de dicho Estudio y el Informe Técnico de Declaración de Viabilidad. Este punto, es el de mayor aporte de esta nueva Directiva dado que permitirá ver la calidad de los estudios que se formulan y se aprueban en las diversas entidades públicas del país.

Este nuevo dispositivo hará que los jefes de UF difícilmente “pasen” a la OPI cualquier proyecto de baja calidad, así tenga alguna “presión”, pues simplemente ahora cualquier persona podrá ver el proyecto en línea y podrá apreciar la calidad de este; por ejemplo la DGPM podrá ver los estudios y detectar “errores “u “omisiones”;  así mismo los jefes de OPI tendrán mucho más cuidado al momento de “dejar” pasar estos proyectos de baja calidad, pues se escanearan los informes técnicos y  se publicará en el banco de proyectos, nuevamente cualquier persona podrá ver los informes técnicos y podrá valorar la calidad de estos, igualmente la DGPM podrá ver en línea la evaluación y detectar más rápido alguna omisión o incumplimiento de las normas. Por último, el mismo formulador tendrá incentivos a mejorar su trabajo dado que ahora estará expuesto a las observaciones de cualquiera. En definitiva este mecanismo podría hacer que todos los agentes que participan en el SNIP nos autorregulemos y poco a poco mejorar la calidad de nuestros productos.

e) Seguimiento y Monitoreo

La presente Directiva nos trae, como novedad, en el Articulo Nº 26, Sistema Operativo de Seguimiento y Monitoreo(SOSEM), el cual lo han definido en el numeral 26.1 como el conjunto de procesos, herramientas e indicadores que permiten verificar los avances de la ejecución de los proyectos con el fin de supervisar que la fase de inversión sea coherente y consistente con las condiciones y parámetros de la declaración de viabilidad.

Consideramos que es adecuado que se pueda hacer el seguimiento y monitoreo en la fase de inversión, lo complicado es que esta fase es efectuada por la UE y como su mismo nombre lo dice, está más interesada en la ejecución misma del PIP, y poco o casi nada en estar elaborando información para remitir reportes a la OPI o cualquier otro órgano que se lo solicite. Lo real en las unidades ejecutoras es no están adecuadamente organizadas, no existe una gestión eficaz y eficiente de los proyectos, y tampoco cuentan con los recursos para dicha labor, sea personal capacitado, equipos y herramientas adecuadas, en realidad la ejecución de los proyectos en muchas Entidades termina siendo algo así como una caja negra.

El mecanismo planteado por la Directiva para efectuar el seguimiento y monitoreo es mediante la conformación de un Comité de Seguimiento, el cual será constituido por la OPI y se incluirá a todas las áreas necesarias de la Entidad, de modo que se pueda suministrar toda la información de los PIP en la fase de inversión.

En resumen esta medida, dado el stock actual de recursos en las instituciones, lo que genera es un incremento de la carga laboral, lo cual no todas las instituciones están en condiciones de asumirlo. Es por este motivo, que esta disposición se aplicara progresivamente en los distintos niveles de Gobierno. A la fecha de entrada en vigencia de esta Nueva Directiva esta disposición será obligatoria para los Sectores Nacionales siguientes:

§  Agricultura

§  Educación

§  Energía y Minas

§  Salud

§  Transporte y Comunicaciones

§  Vivienda, Construcción y Saneamiento.

§  Poder Judicial

3. Conclusiones

§  Haciendo un balance de la nueva normativa, podemos decir que estos cambios son  positivos  y ayudaran a mejorar notablemente el sistema. Nos reafirmamos en decir que los cambios más importantes son  referidos a las medidas tomadas para mejorar la transparencia (Gestión Documentaria), esto traerá efectos como mayor calidad de los estudios, mayores incentivos para el cumplimiento de las normas por parte de los agentes involucrados y mejoramiento al acceso de la información.

§  El cambio más “notorio es la “eliminación” del estudio de Prefactibilidad, que es la medida junto al aumento de los umbrales permitidos en los cambio de la fase de inversión, que trae consigo mayor “flexibilidad” al sistema, en cuanto a la disminución del tiempo de maduración de los proyectos y el ahorro de recursos

§  Esta mayor flexibilidad que imprime esta nueva Directiva consideramos que es correcta para los niveles de Gobierno Regional y Local, pero no estamos seguros que sea lo adecuado para el nivel Nacional, ministerios, empresas del estado, etc, donde se manejan proyectos de mucho mayor envergadura que necesitan un mayor tiempo de maduración así como estudios más “profundos” para determinar la “opción” de inversión más eficiente y disminuir el riesgo de malas decisiones, sería interesante leer la opinión de colegas que laboran en los órganos del SNIP a nivel de gobierno nacional.

§  Se debe tener en cuenta que la Nueva Directiva plantea mayores funciones a los agentes participantes en el SNIP, lo cual se traduce en mayor carga de trabajo, y cuando esta no viene siendo acompañada con mayor disponibilidad de recursos termina atentando contra la calidad del servicio o producto que se busca mejorar. Así que es importante que cada institución tome conocimiento y conciencia de que para poder cumplir eficientemente con la nueva directiva del SNIP se requerirá la asignación de más recursos, y en este punto nosotros, los agentes participantes en el sistema, somos los llamados a  transmitir estos cambios a los demás órganos de la institución y hacerles entender que estos cambios mejorará la gestión de la institución en general, es decir tenemos que vender la mejora.

§  Suponemos que los cambios en la nueva directiva (que se esperaban desde el año pasado) tardaron en efectuarse, por los cambios en la dirección del ministerio de economía y de la DGPM, que desde el año pasado a la fecha se han producido (2 ministros, 2 viceministros de economía y hasta 3 directores de la DGPM).

§  Finalmente podemos decir que si bien estos cambios en la normativa han sido diseñados para una mejora del sistema, esto será en vano o no dará los resultados esperado, si es que nosotros mismos no comenzamos cambiar y a perseguir la excelencia en nuestras funciones como profesionales y agentes del SNIP, así que esta es una gran oportunidad para “aportar” como profesionales peruanos a la mejorar la gestión pública, recordemos que la normativa es simplemente papel impreso con firmas autorizadas, y que la operatividad del día a día las hacen las personas y si nosotros mismo no decidimos mejorar, no habrá normativa que logre cambio alguno.

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[1] Con la RD N° 003-2011-EF/68.01 adicionalmente se aprueba el documento denominado “Pautas para la Identificación, Formulación y Evaluación Social de Proyectos de Inversión Pública, a nivel de Perfil”, el cual se intuye que ha sido elaborado por USAID (cooperación norteamericana) a través de ProDesentralizacióny GIZ (ex GTZ, cooperación alemana).